《海南自由贸易港土地管理条例》

新闻发布会实录

（2023年5月23日）

中共海南省委宣传部新闻发布处副处长廖宝祺：

女士们、先生们，各位记者朋友们，大家上午好！欢迎出席海南省新闻办公室新闻发布会。

日前，《海南自由贸易港土地管理条例》（以下简称《条例》）已正式施行，这项为土地“量身定制”的《条例》出台背景是什么？包含哪些内容？都有哪些特点亮点？相信这些都是记者朋友们非常关心的问题。

为了让社会各界更好地了解《条例》的有关情况，今天上午的发布会，我们非常高兴地邀请到：海南省自然资源和规划厅二级巡视员何谦先生；海南省人大常委会法制工作委员会社会法规处处长李文君女士；海南省司法厅立法一处处长王帅先生。请他们向大家介绍有关情况，并回答记者朋友们关心的问题。

首先，有请省资规厅的何谦先生围绕《条例》的有关内容进行主发布。

海南省自然资源和规划厅二级巡视员何谦：

各位媒体朋友，大家上午好！

非常感谢各位媒体朋友长期以来对我省自然资源和规划工作的关心和支持！近期，省人大常委会审议通过了《海南自由贸易港土地管理条例》（以下简称《条例》），并于今年5月1日开始施行。下面，我就《条例》的出台背景、主要内容等，作简要介绍。

一、出台背景

《海南经济特区土地管理条例》自1994年实施以来，前后经历6次修改，为不同发展时期的土地管理工作提供了制度保障，对保护资源、保障发展、维护权益等方面起到了重要作用，促进了我省社会经济可持续发展。但是，随着新时代国家土地管理新要求和海南自由贸易港建设深入推进，该条例已经不适应当前的新形势、新任务、新需求，亟需修改完善。

（一）贯彻习近平总书记土地管理重要指示批示精神的需要。

习近平总书记高度重视土地管理工作，多次作出重要指示批示，强调“要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实*严格的耕地保护制度”“坚决遏制耕地非农化、严格管控耕地非粮化”“强化国土空间规划和用途管控”“必须坚定不移推进节约集约用地、优化土地利用结构、提高土地利用效率”“新时代推进农村土地制度改革”等，这些重要论述的贯彻落实，需要通过地方立法予以更好推动和落实。

（二）落实国家土地管理新要求的需要。

随着《民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规相继出台、修订，国家要求对土地保护、开发、利用、修复、整治等实施系统化治理；近年来，党中央、国务院也出台了一系列文件，对国土空间规划体系构建、节约集约用地、农村集体经营性建设用地入市等方面提出了具体要求，这些都亟须通过地方立法予以承接和细化。

（三）优化我省土地管理，推进海南自由贸易港建设的需要。

为全面加快推进海南自由贸易港建设，国家相继出台了《中华人民共和国海南自由贸易港法》《海南自由贸易港建设总体方案》《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》等，赋予了海南土地和规划管理的新要求、新任务、新使命，自然资源部等部委也陆续出台了支持海南的相关土地政策，需要通过地方立法予以落地实施。近年以来，海南结合实践需要，积极探索创新土地超市、智慧治理等新举措，需要及时通过地方立法进行固化和提升。

二、主要内容和亮点

《条例》共十章七十七条，主要内容和亮点如下：

（一）构建国土空间规划体系。

《条例》设立专章对国土空间规划体系作出规定。一是确定国土空间规划的法定地位，《条例》规定国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据，经依法批准的国土空间规划，任何组织和个人不得擅自修改。二是构建了编、审、调、督、用的国土空间规划管理体系，《条例》明确了总体规划、详细规划和相关专项规划间的层级和衔接关系，规定了规划编制、审批、实施、修改的责任主体、相应程序和法定条件，确定了人大监督、行政监督、内部监督、社会监督和严格执法的监管体系，为实施国土空间规划闭环管理提供法规支撑和保障。三是深化“多规合一”改革，确立国土空间唯一性原则，《条例》规定实施机器赋码、一地一码、一码管地制度，专项规划与总体规划不一致时应当修改专项规划，通过空间数据智慧治理落实国土空间和地类的唯一性，深化“多规合一”改革成果，进一步提升国土空间规划的权威性和严肃性。

（二）落实*严格的耕地保护制度。

一是强化主体责任，《条例》明确各级政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人，这是我省第一次将这一主体责任提升到地方法规层面。二是落实耕地占补和进出“双平衡”制度，在坚持实施占补平衡的基础上，针对耕地转为林地、园地、草地等其他农用地突出问题，《条例》规定了耕地进出平衡中市县政府的职责、统筹的方式、落实耕地保有量任务等，同时规定了相应的罚责，构建起了完整的双平衡制度体系。三是多措并举，破解耕地“非粮化”难题。激励引导方面，《条例》规定，对承担耕地保护任务的集体经济组织、农户等主体可以予以奖补，积极应对种粮比较收益低的问题；方式引导方面，《条例》规定，可以采取土地经营权流转、代耕代种等方式恢复闲置、荒芜耕地耕种，推动解决规模经济不大、生产力不足问题；创新引导方面，《条例》规定，经土地承包经营权人同意，乡镇政府、街道办事处可以将农业标准地集中对外与土地经营权人签订投资建设协议，对促进土地经营权流转、推动集中连片造大田和提升农村土地规模经济效应等意义重大。

（三）强化土地要素保障。

一是灵活土地供应方式。《条例》规定，可以采取弹性年期、先租后让、租让结合等方式差别化供应土地，既降低了市场主体的土地取得成本，又与企业的经营周期相结合，着力防范土地资源浪费和闲置。同时，将招挂结合供地方式上升为地方法规，预防可能出现的地价过高过热的非理性投资行为，维护土地市场正常秩序。二是强化重点领域要素保障。《条例》规定对产业链关键环节、核心项目涉及的多宗土地可以实行整体供应，为促进我省高新技术产业全产业链发展的要素保障提供法规依据。对自由贸易港建设具有重大带动作用的产业项目，可以采取国家对我省规定的有关方式实施要素保障，加快重大项目落地。三是促进土地资源节约集约利用。《条例》规定，支持社会资本参与低效用地、废弃地再开发和利用，鼓励土地使用者自行开发或者合作开发；鼓励合理利用地下空间，促进城镇土地复合利用、立体利用、综合利用；与相关制度衔接，着力盘活闲置土地。

（四）推进国土空间智慧治理。

一是推行全链条智慧治理，打造国土空间规划“一张图”。《条例》规定，建立统一的包括国土空间规划、土地调查监测、耕地保护、国土空间用途管制、土地储备、土地征收、土地开发利用、国土空间生态修复、自然资源（不动产）登记、执法监督等全链条数字监管体系，形成全省国土空间规划“一张图”，推动国土空间规划治理从机器赋码（1.0）、机器管规划（2.0）向全链条智慧化治理体系（3.0）迈进。同时要求自然资源和规划、发展改革、生态环境等部门建立土地管理信息共享机制，实现业务协同，提升审批和管理效能。二是实施土地超市制度，破解“项目等土地”难题。《条例》规定，国有土地使用权、集体经营性建设用地使用权出让、出租的，要求市县政府应当纳入土地超市全面展示，并进入政府公共资源交易平台进行供应，确定了土地超市的法定地位和运行机制。同时，要求土地超市形成土地信息归集、发布查询、智能选址、政策指导和招商地图等功能为一体的综合性平台，进一步推动形成公平、公正、公开的土地市场要素保障机制，着力打造法治化、国际化、便利化的营商环境。

（五）破解土地管理“难题”。

一是严格通过股权变相转让土地使用权管理。《条例》规定，受让人不得通过擅自变更出资比例、股权结构、实际控制人等方式变相转让建设用地使用权，并对联合监管、责任主体、法律后果等进行明确，着力破除通过股权变相转让土地使用权的顽疾。二是严格土地用途改变和容积率调整管理。《条例》在延续土地用途改变、容积率调整需报政府批准的前提下，增设市县政府批准土地用途改变、容积率调整后报省自然资源和规划主管部门备案和予以公示的规定，进一步强化行政监督和社会监督，从制度上改进和完善监管机制。三是探索建立宅基地有偿使用制度。《条例》在坚持保障农户住有所居和合法权益的基础上，吸收国家和我省“三块地”改革试点经验，规定对合法占有超面积的宅基地可以探索实行有偿使用，为推动农村居住公平、土地节约集约利用、深化宅基地改革方面提供法规依据。

（六）细化集体经营性建设用地入市规定。

《条例》在严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，细化农村集体经营性建设用地入市制度安排。一是明确入市范围、主体、方式。《条例》规定，国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租、作价出资（入股）等方式入市。二是细化入市的职责、程序、后果。《条例》规定，对拟入市的土地，自然资源和规划主管部门要出具规划条件，发展改革、生态环境等有关主管部门一并提出产业准入和生态环境保护等要求，土地所有权人编制集体经营性建设用地出让、出租方案，市县政府及时组织研究，以及依据方案入市和办理不动产登记等事项，同时规定未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入的，合同无效，构建起完整的集体经营性建设用地入市流程管理体系。三是保障农村集体经济组织合法权益，助推乡村振兴。《条例》规定，省人民政府应当按照公开透明、合理平衡利益的原则建立土地增值收益分配机制，*大限度地保障农村集体经济组织的合法权益，同时规定，农村集体经营性建设用地入市，优先用于发展集体所有制经济和乡村产业，为乡村振兴提供用地要素保障。

我先介绍到这里。谢谢。

廖宝祺：

谢谢何谦先生的详实发布。接下来，进入答记者问环节。请记者朋友们就感兴趣的话题进行提问。提问前请通报所代表的媒体机构。现在开始提问，请举手示意。

答记者问

中央广播电视总台记者：

请问省人大法工委此次审查修改《条例》的原则和主要内容是什么？谢谢。

海南省人大常委会法制工作委员会社会法规处处长李文君：

感谢这位记者朋友的提问。《条例》是省委确定的重点立法项目。省委高度重视并专题审议，为这次审查修改指明了方向、确定了原则、明晰了重点，也为《条例》的高质量顺利出台提供了有力的政治保障。我们审查修改《条例》的主要思路和原则是：贯彻《中华人民共和国海南自由贸易港法》和《海南自由贸易港建设总体方案》关于土地管理的制度安排，衔接新修改的土地管理法及实施条例等上位法，落实国家对土地管理的新要求和新举措，保留原《条例》中符合中央土地管理改革精神的条款，固化我省实践中好的经验和做法，形成相对完整制度框架的自由贸易港土地管理基础性法规，并为土地制度改革关键环节和重要举措的“小切口”立法预留制度空间。

法工委根据以上思路和原则对《条例》进行了全面审查，就土地供应方式、土地供应条件、国有土地承包、集体经营性建设用地入市、法律责任等相关条款进行了修改完善，删除了19条不适应新形势或者与民法典、土地管理法等上位法不一致、重复的条款，重点在以下方面进行了审查修改：

第一，关于集体经营性建设用地入市。集体经营性建设用地入市的改革，是党中央国务院部署的“三块地”改革的重要内容之一。为了稳妥推进集体经营性建设用地入市并预留改革空间，根据土地管理法及实施条例和中央*新文件精神，总结我省试点经验，对农村集体经营性建设用地市场交易规则和监管体系作出制度安排。一方面，细化了程序环节，通过明确规划条件、方案呈报、公开交易确定土地使用者、交付和登记等五个入市关键环节细化集体经营性建设用地出让、出租程序，确保入市交易有法可依。另一方面，明确了各方责任，要求政府统筹安排集体经营性建设用地入市，规范入市流程和规则，并建立土地增值收益分配机制；要求使用者按照规划条件、生态环保要求等使用土地；将集体经营性建设用地入市情况纳入相关主管部门的监督检查内容；增加集体经营性建设用地违规入市以及使用者违规用地的法律责任。

第二，关于总体方案土地政策落地。为保障海南自由贸易港建设总体方案土地政策的落地，在规定经营性用地以及同一地块有两个以上意向用地者的应当采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式出让的基础上预留了制度空间，明确国家对海南自由贸易港土地出让方式另有规定的从其规定。

第三，关于农业标准地投资建设协议。完善了农业标准地投资建设协议的相关条款：一是理顺土地承包经营权和土地承包权的关系，明确乡镇政府、街道办事处和土地经营权人签订协议应当经土地承包经营权人同意；二是针对我省实际情况，将可以集中对外投资建设的耕地性质明确为农业标准地；三是明确协议应当包括的内容，例如机械化种植面积、农业投入品使用、农产品安全和环境保护等控制性指标等。

第四，关于加强土地管理关键环节风险防控。一是市县资规部门应当公示耕地开垦方案和耕地验收情况；二是市县政府批准改变土地用途和容积率应当报省资规部门备案并公示；三是集体所有土地使用权出让、出租等应当经村民集体决策并进行村务公开；四是资规部门应当对改变土地用途和容积率情况进行监督检查；五是加强涉地股权转让监管，明确规定土地受让人转让涉地股权，除了应当符合合同约定外，还应当符合法律、法规规定；同时为了避免涉地股权转让的随意性，依法未赋予市县政府对未满足法定和约定条件进行涉地股权转让的批准权；增加不符合法定条件非法转让或者变相转让土地的法律责任。

谢谢。

海南广播电视总台新闻频道记者：

《条例》设置专章规定了国土空间规划，请问能给我们介绍一下目前海南国土空间规划相关工作进展情况吗？谢谢。

何谦：

感谢您对国土空间规划领域的关注。2015年6月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南开展省域“多规合一”，海南在体制机制和制度建设等方面全力推进，省域“多规合一”改革走在了全国前列。2018年机构改革后，海南不断深化省域“多规合一”改革，成果获得第一届海南省改革和制度创新一等奖，“机器管规划”做法获国务院大督查通报表扬等。“多规合一”改革的进展情况为：

一是加强规划编制。基于首个省域“多规合一”改革成果，编制形成省和18个市县（不含三沙）国土空间总体规划、13个自贸港重点园区等一批详细规划、2191个实用性村庄规划以及热带雨林国家公园、海岸带、环岛旅游公路、湿地保护等专项规划，基本形成“三级三类”国土空间规划体系。

二是加强制度和机制建设。先后出台《海南自由贸易港征收征用条例》《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》《海南省村庄规划管理条例》等地方性法规，制定了《加强国土空间规划监督管理的若干意见》《关于加强城市地下空间开发利用的指导意见》等一批规范性文件，推行“阳光规划”“三把钥匙管规划”，推动规划管理的制度和机制不断完善。

三是推进智慧治理，提升空间治理能力。持续推动“机器管规划”，推进控制性详细规划审批入库，建设工程规划许可机器赋码和电子证照；推进农房报建“零跑动”，村民个人建房报建实现了“线上、掌上、网上”办理，尤其是在全国率先建立“土地超市”制度，实现“云上读地”“云上选地”，2022年“土地超市”全口径营收411亿元，截至今年4月底全口径营收增加至462亿元。通过推进自然资源管理数字化转型，打造全业务、全周期、全链条的“政策一本书、规划一张图、管制一条龙、交易一平台、登记一本证、权益一本账、修复一体化、安全一体系、服务一站式、监督一条链、评估一份表的“十一个一”国土空间治理智慧化架构，推动省域国土空间治理方式系统性重塑和治理能力提升。

下一步重点在于：构建“三区一带一区”区域协调布局；将“多规合一”改革向法规、机制等纵深领域推进；打造“十一个一”国土空间智慧治理体系。

一是推动出台《海南自由贸易港国土空间规划条例》，使之成为国土空间规划制度的基本法，加快构建国土空间规划法规体系。

二是在国土空间规划体系方面，落实主体功能区战略，积极构建省域同则，区域导则，单元同则的机制，健全国土空间规划体系。

三是在改革和完善详细规划管理方面，加强规划技术标准体系建设，健全规划体检评估体系，强化规划监督监测预警。加强详细规划与能源、交通、水利、旅游等专项规划的衔接，推动高质量发展。

四是构建统一的国土空间用途管制制度，落实“两统一”职责。

五是将“机器管规划”升级为“机器编规划、机器审规划”，解决空间错位、图实不符的问题。

六是深化“土地超市”制度，形成“项目策划生成+土地超市+招商引资”综合性信息推介平台。

七是全面构建全业务、全周期、全链条的“十一个一”国土空间治理智慧化体系，推动国土空间规划治理体系和治理能力现代化。

谢谢。

国际旅游岛商报记者：

我们注意到，《条例》专门设置了耕地保护的章节，请问能否结合耕地保护的重要性，给我们介绍一下制度的设置考虑？谢谢。

海南省司法厅立法一处处长王帅：

好的，感谢记者朋友的提问。众所周知，耕地保护工作是国之大者，事关粮食安全底线，习近平总书记强调“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手里”。我省历来高度重视耕地保护工作，严格贯彻落实党中央、国务院关于耕地保护的决策部署，落实*严格耕地保护制度。《条例》的制度设置主要有以下考虑：

一、构建完整的耕地保护体系。相对于原有条文，《条例》将耕地保护独立成章，将耕地进出平衡、耕地开垦费用管理、永久基本农田补划、耕地保护激励机制、生态修复等纳入，形成耕地保护新体系。

二、明确了管控耕地非粮化3种引导方式。结合我省严格管控耕地非粮化的现实需要，《条例》一是采取经济上激励，促使老百姓自觉保护耕地；二是采取转包、出租、入股、代耕代种等多种方式恢复耕种，破解耕地晒太阳问题，促使闲置的耕地用起来、活起来；三是采取政府引导耕地流转方式，推动零星分散的小农经济种植模式向集中造大田的现代化农业方向发展。

三、强化耕地保护各方责任。一是源头保护上，明确各级政府主要负责人的耕地保护主体责任，并将耕地保护责任目标落实情况考核结果作为领导干部考核、自然资源资产离任审计等的重要依据，构建了权责一致的耕地治理体系。二是中期垦造上，明确耕地垦造责任划分，规定占用耕地的建设单位耕地垦造责任，以及地方政府落实耕地保护年度责任目标任务和年度耕地垦造任务的要求。三是后期管护上，压实新开垦耕地的后期管护责任，针对长期以来耕地开垦工作中存在的“重开垦、轻管护”问题，《条例》细化了后期管护任务、主体、责任，切实压项目实施主体、乡(镇)、村及土地承包经营者的后期管护责任。

谢谢。

廖宝祺：

谢谢王帅先生的回答。今天的答记者问环节就进行到这里。各位记者朋友如果有进一步采访需求，发布会结束后，请与我们省新闻办的现场工作人员联系，或者关注“海南发布”微信公众号后续发布的相关信息。

刚才，3位发布人向大家详细介绍和解答了《海南自由贸易港土地管理条例》的出台背景、主要内容和亮点等内容，希望各位记者朋友加大对有关内容的宣传力度，为着力推动我省土地市场营商环境建设营造良好的舆论氛围。再次感谢3位发布人的精彩发布，感谢记者朋友们的积极参与。

今天的新闻发布会到此结束。谢谢大家！

来源：海南发布